2019 年 12 月 10 日國際人權日,立法院院會三讀通過了《監察院國家人權委員會組織法》,對於上世紀末(約 1999年左右)開始在台灣倡議國家人權委員會成立的人權活動者/人權團體,此事不可不謂不重大(三個「不」放在一起到底是正還是負…)。於是就無聊地想來從旁觀者的角度,整理記錄一下歷來立法院相關法案版本,稍分析一下最後通過版本的"奧妙”,究竟反應出哪些訊息。

“橫向"法案比較

在立法院官網首頁的「議案查詢」選單下選取「法案查詢」,即可開始查詢台灣各法案的草案版本與後續進度。在輸入關鍵字『國家人權委員會』後,即出現自2000年起,由立法委員提案的9種版本與政府機關提案的1套版本。

9 種立法委員版本時間棋跨幅度自 2000年~2019年(第四屆~第九屆),但第六~七屆立法院(2004.3~2011.12)則完全乏人聞問。若再檢視主要提案委員的黨派屬性,國民黨籍委員除了在第四屆立法院曾經提案一次外,其它皆由民進黨委員提案。從國民黨提案委員與2000年左右,台灣透由民主選舉第一次政黨輪替的時代背景來看,我自己個人是猜測這名當年的新科委員是想從總統大選中的熱門話題中找存在感,故所提出《國家人權委員會組織法草案》亦有不少同黨委員買帳連署背書,希望稍挫民進黨總統陳水扁在就職演說中把成立國家人權委員會當成任內工作的新政氣勢。不過從草案後來的命運(排入委員會一讀待審),就可知提案者對該法案並不上心,未有任何積極運作議程安裝、實質內容討論的努力投入。

在第九屆立法院選舉,民進黨終取得過半之多數席次,在該屆立法院八個會期當中,共出現了五個與設置「國家人權委員會」相關的委員草案,分別是

  1. 尤美女《國家人權委員會組織法草案》
  2. 尤美女《國家人權委員會職權行使法草案》
  3. 周春米《國家人權委員會組織法草案》
  4. 周春米《國家人權委員會職權行使法草案》
  5. 顧立雄《監察院國家人權委員會組織法草案》

以及 2019年六月份官方提案,由監察院送至立法院的《監察院國家人權委員會組織法草案》。

在前述的立法院議案查詢傳回結果中,可以再從各草案審議進度的連結,找到該草案從院會、委員會再回到院會此立法三讀階段程序的相關文件與會議記錄

從 2000s 年代以來,推動 NHRI 最大的爭點大致有:

  • 該機關要設置在哪(即機關位階,過往的提議有: 總統府之下、五權之外的獨立憲政機關、行政院下的獨立機關(如 NCC)、監察院底下…..)。
  • 委員的選任程序
  • 機關的法定職權(特別是「調查權」)

但大多數在此事只是沾醬油立法委員僅關心第一項,他們對此事的了解就限於單項的反對或支持,其它事則說不上來,從立法院的發言記錄與公報資料即可看出委員的用功程度如何。

「國家人權委員會」相關草案在本屆立法院 2019年10月24日司法及法制委員會進行了具體的實質條文討論,未決部份則在11月19日的黨團協商會議勢圖達成送院會二三讀之前的定案協議。一般而言法案在台灣立法程序涉及實體內容討論的主要關鍵乃在於委員會逐條審查以及黨團協商。這裏不能不誇贊一下立法院大約三~四年前改版過的立法院智庫知識平台,在使用者體驗確實有了不少進步。法案審查進度與相關文書資料與會議記錄都可以同一筆查詢結果中一併同步取得,減少在不同資料庫或各期公報裏迷路的痛苦。

國家人權機構何處為家

回顧這近20年的推動歷程,我個人認為成功立法最大的關鍵點在於 :爭取最力的監察院,從原本人權團體所抗拒排斥的選項,漸而轉成**“不滿意但可接受"的政治妥協答案**。畢竟理想性過高的憲法獨立機關(必須修憲),或是民間稍可讓步的總統府下獨立機關(代表最高行政權底下的一級機構)二者官方皆無興趣,在如此形勢下也只能"嫁入"監察院。

選任程序

再看看委員選任程序,這是本屆立法院政府提案(監察院)和民間版(委員提案)之間最大的差異。前者主張新設的國家人權委員會由全體監察委員擔任,後者則主張委員會人數為 11 人,11人份額算在全部 29 位監察委員之內,但他們不得參加監察院其它常設或特種委員會(草案第三條)。題外話,我個人一直不懂台灣的大法官有15位, 舉世獨創的憲政機關監察院委員居然還有近二倍之多,直覺地對比人口與土地遠大於台灣的美國,就….。

從兩者的差異,民間版認為人權委員會成員的選任與職責有其特殊與特定性,而不是在監院現有的架構下再提一個"疊床架屋”,又擴大監院權限與強化其存在感的"高上大"機關。因此透過11名與監委同步的提名同意作業,一方面確認任命程序的正當性與政治阻力,一方面又將之抽離於原有的監察院功能運作。

事實上,從1998年左右台灣有人開始倡議國家級人權機關並獲得官方正向回應後,監察院便一直在其它二權政治領袖與民間團體當中刷「存在感」。2000年5月監院在原有常設委員會外,進一步設立"特種"之「人權保障委員會」。由監察院人權保障委員會設置辦法觀之,目前 29位監委都入人權委員會,但比之常設委員會的法源授權與人事編制,“特種"委員會只能說是多一個開會名目、認真者多攬工作的兼差活動,監院祕書長也公開表示通過《監察院院國家人權委員會組織法》即是讓特種委員會法制化。

本法案在委員會與黨團協商後,順利送院會三讀完成立法。最後條文與原草案比較如下

『具有監察院組織法第三條之一第一項第七款資格之監察委員七人為當然委員』。《監察院組織法》第三條之一第一項新增加的第七款內容:『七、對人權議題及保護有專門研究或貢獻,聲譽卓著者;或具與促進及保障人權有關之公民團體實務經驗,著有聲望者。 具前項第七款資格之委員,應為七人,不得從缺,並應具多元性,由不同族群、專業領域等代表出任,且任一性別比例不得低於三分之一,提名前並應公開徵求公民團體推薦人選。』

從新增第七款條文文字來對比其它六項監察委員被提名資格[註1],顯然以此項資格入列的七位被提名者為"專任的"人權監委。至於人權委員是否須參與監院其它委員會運作?雖然通過的條文並未有『本會委員不得參加監察院之常設或特種委員會』之文字,但從立法過程討論立法意旨時,可以判斷立法者認為人權委員為從事特定人權任務,除了七名不參與監院其它委員會的專任委員外,其它一人為象徵主持會議的監院院長以及二位輪派型的短期兼職委員。

[註1]其它六項監察委員被提名資格 一、曾任立法委員一任以上或直轄市議員二任以上,聲譽卓著者。 二、任本俸十二級以上之法官、檢察官十年以上,並曾任高等法院、高等行政法院以上法官或高等檢察署以上檢察官,成績優異者。 三、曾任簡任職公務員十年以上,成績優異者。 四、曾任大學教授十年以上,聲譽卓著者。 五、國內專門職業及技術人員高等考試及格,執行業務十五年以上,聲譽卓著者。 六、清廉正直,富有政治經驗或主持新聞文化事業,聲譽卓著者。

“縱向"相關法案整理

監院為了此新增之"機關”,一併提交了

  • 《監察院組織法》修正草案
  • 《監察院各委員會組織法》修正草案

修訂前者是為了將國家人權委員會名正言順地塞在監察院之下,並如前所述在其第三條增訂人權委員之提名資格與通過辦法。對比監院底下原有的常設委員會,看起來「國家人權委員會」似乎有其特殊地位。在二者的人力編制比較上,國家人權委員會(29~41人)比一般常設委員會約 6~7名員額,更為豐沛。

除上述二法外,還有配合國家人權委員會職權運作之需要增修法案《監察法》,並未提出相應配套。本屆立法院作出附帶決議,要求監察院為,於 109 年 1 月 31日前,將修正《監察法》草案函送立法院。此項附帶決議應該是沒人會鳥,大概是等到第五屆監委卸任前後時(2020年7月底),朝野才會注意到:哦,原來監院底下有一個特種的國家人權委員會,29位監委當中有7位人權委員…. 然後在幾番跌跌撞撞的試探推扯,人權機構的建置化(官僚化?)才會慢慢成形吧。

後記

果然是為了好好寫一篇文章才會認真找資料讀內容以不求甚解某事的來龍去脈,故寫部落格的確是重要的自我鍛鍊。